《氣候變遷因應法》立法已逾兩週年，於台灣公部門而言，「淨零轉型」、「永續經濟」、「綠色能源」等詞彙雖不陌生，然而對於其所欲回應的政經現實與價值判斷，仍停留在「節能減碳救地球」這類純環保的想像中。
2015年《巴黎協定》所揭示的2050淨零轉型和公正轉型，毋寧是「一組」系統性的概念，不僅涉及泱泱大國們的國際政經賽局（瞧瞧川普），也並不止步於經濟活動、環境工程的轉型，亦包含與經濟發展相互交織的社會、文化、歷史、族群、性別和階級等繁紛的知識領域。其中，致力以人為核心，以平等、包容共融的方式，發展綠色經濟的「公正轉型」，便可說是淨零的孿生概念。
鏡頭轉回台灣，淨零一詞的說法與目標，無論政府主導的會議或民間的綠領人才講座，往往自相矛盾。例如，2024年碳費費率出爐前，經濟部一方面主張提升台灣產業綠色競爭力，接軌歐盟CBAM和相關法制，卻又聲稱如果收取過高的碳費，「企業可能關廠、勞工可能失業」。
若善意理解上述這則小故事，或許可以詮釋為「吃不飽，怎麼顧環保」的環境／經濟零和難題。如此一來，直面潛在的價值衝突，避免淨零產業價值鏈，淪為不平等的犧牲鏈，如何系統性的理解涉及淨零和公正轉型概念群，便成為氣候法制展望過去到未來的關鍵。
淨零就淨零 為什麼還需要公正轉型？
翻開國發會2023年4月發佈的《「公正轉型」 關鍵戰略行動計畫 (核定本 )》，其目標大意如下：淨零轉型過程中，必定造成經濟和社會分配造成影響，因此必須打造公正、包容的轉型機制，支持受轉型負面影響的對象，避免造成相對剝奪感，導致積極或消極阻礙轉型推動。
換言之，公正轉型在此似乎僅僅作為一種淨零轉型的手段，是基於避免被剝奪者的反動等實用性的理由。然而，倘如公正轉型只是作為手段，而非目的，那麼鄰近再生能源設施的在地溝通、原民諮商，或是傳統石化產業下的勞工培力或企業永續報告書的計畫揭露等，皆是為了服務淨零，那麼就如同過去傳統的大型開發案，只是為了加速開發，最終不免流於形式和空洞。
前幾年的地面光電陳抗為例，除了生態保育、景觀破壞等課題以外，爭議關鍵的核心往往在於民眾「早期知情與參與」的欠缺，亦即廠商的確有「溝通」，只是基於減少商業開發的時間、人力成本、反對聲浪或營業秘密等理由，往往在覓得土地、案場規劃完成後，才過水式的快速召開說明會。因此，經濟部方於去年年底公告，光電業者在申請電業籌設或擴建許可前，便必須召開地方說明會。
如果推動淨零政策時，無睹於利害關係人，「接收」資訊管道、「理解」政策的方式、實際的「感受」和知識不對稱的種種權力不對等的因素，只是將公正作為淨零的手段而非前提，那麼敘事焦點便只是關注淨零的成功與否，而非公正包容的價值是否落實於淨零當中。
「公正地轉型」：公正轉型的價值 在不斷反思的過程
不可諱言的是，地方民眾對於太陽光電的確一知半解，例如害怕光電廠的輻射、清潔劑污染等，然而這些直接的反應，卻顯示出一般民眾的能源基礎知識，與再生能源推動多年的歐盟、美國等已開發國家，顯有落差。這暗示我國的決策者，不應只學習國外的政策外觀，也應學習其政策的價值內涵。
國際能源總署（International Energy Agency, IEA）的光電系統計畫小組（PV Power System, PVPS）所發佈的《2024 年光電應用趨勢》報告書（Trends in PV Applications 2024），便專章探討「社會接受度」（social acceptance）的議題，並指出2023年許多國家的光電發展遲滯，如果能解決電網系統或社會接受度等各種行政、政治或地方課題，裝設容量勢必更上一層樓。
而歐盟執委會在〈加速再生能源和相關基礎設施項目許可程序〉的建議中，便希望成員國確保再生能源設施在設計、規劃程序中，召開盡早且定期公開聽證會，並確保參與方式具有包容性和近用性（accessible），讓公民能夠及時與決策者互動，並鼓勵公民積極參與開發到營運的各個階段。
換言之，歐盟早已意識到再生能源的佈建速度，取決於能源相關業者和政府，有多大程度將民主程序、草根參與的精神，納入經濟開發和政策規劃的過程。再進一步說，公正轉型的完善與否，並非取決於是否使用公正一詞，而是心態上是否意識到「權力與各種社會條件的不平等，以致淨零轉型犧牲了哪些脆弱族群的權益」。公正轉型的價值，在於不斷反思淨零轉型的過程，以避免重蹈台灣過去百年從農業社會，轉型為以化石燃料為核心的工業剝削體系。
回應公正轉型四個課題 開創台灣時空脈絡下的淨零價值
台灣氣候行動網絡於2024年11月發佈的《台灣公正轉型政策展望》報告書中，指出國發會應綜合國內外經驗，研擬出「符合台灣淨零轉型脈絡之價值性原則」。這意味著，台灣在推動淨零政策，若只是不假思索地移植國外流行的法制，或以進步正確的套語包裝政策，而未從台灣本土的時空土壤中，生產反思性的論述，那麼恐怕總在趕上國外的政策時差時，只學到其皮毛而非精隨，且未來社會上的爭議，更可能因政策欠缺正當性而不停上演。
以高雄大社工業區降編為例，大社工業區自1975年開發，至1993年時屢因毒氣外洩、爆炸和污染事件，致使民眾圍廠抗議，才引來時任經濟部長江丙坤做出高雄後勁中油煉油廠2015年同步遷出的決定；而後更於大社都市計畫中，載明將於2018年降為乙種工業區。然而，如今遷廠與降編的進度仍停滯不前，內部廠商表示若要遷廠，希望能遷至同為高雄市的小港大林蒲「新材料循環園區」。
如今從淨零和公正轉型的概念回頭檢視，不難發現，其實大社工業區遷廠、降編的理由，並非為了促成淨零排放，而是奠基於民眾無法忍受的污染和公害。易言之，「轉型」並不是靜態的改變或矯正，總是回望「過去」，盤點「現況」，在「未來」做出承諾的敘事。
因此，筆者整理出公正轉型要面對的四個課題：時、地、人、事。
1.「時間/歷史責任」的課題
大社工業區降編並非出現於2050淨零轉型的願景之後，而是存在於過去的「被遺忘或尚未被妥善回應的開發污染史」。
2.「空間分布」的課題
如前述大社工業區預計的遷廠規劃，其污染和碳排不僅不必然減少（很可能轉嫁於既有的脆弱社區），且其上下游產業因此增加或流失的工作機會，將可能以不義的方式移轉到其他區域。
3.「辨識受衝擊之利害關係人」的課題
產業面臨當前轉型趨勢時，往往並未提出相關的勞工與利害關係人溝通、培訓或轉職安置等總體規劃，縱然日前金管會與多個部會聯合提出《永續經濟活動認定參考指引》，卻仍未明確定納入相關內涵，亦未提出合理的程序加以監管。
4.「價值衝突與公共討論」的課題
與文章開頭經濟部對於碳費的考量相似，淨零轉型並不意味一帆風順，更可能與既有的價值產生衝突，如能源開發與民主、產業轉型與勞工職涯、電價反應外部成本與中低收入者之生計等。
然而，若不攤開本土的經濟發展歷程（時間）、考量國內外不同區域的污染分布（空間）、辨識受衝擊的利害關係人（人），而拒絕以有意義的公共對話，探究台灣如何從過去走向未來，而是以「擱置衝突的表象」取代「直面衝突的根源」，那麼，相關的政策恐將一再遭遇社會的反彈，或淪為政黨的角力罵本。
氣候法兩週年未來展望：應直視公正與淨零轉型的緊張關係
公正轉型的概念，是將焦點置於淨零轉型的內在緊張、相互拉鋸，而仰賴權衡（trade-off）的嚴肅議題，即決策者和利害關係人間的價值取捨。
政府機構固然有其實務上的考量，如執行政策、修法技術、學科訓練、公務體系的課責與成本問題，然而，一旦涉及總體的氣候目標，都必然涉及其價值關懷，也就是「應然」性的價值追求。而政策的正當性，其中一個來源便是「內在一致性」，身為公民，總是期待在政策實務與價值追求之間，避免出現過度巨大的斷裂，盡可能維持對政府的信任感。
而縱然政策辯論過程中，出現需要讓步或妥協的情境，也應該「打開天窗說亮話」，以公開、透明且平等的對話過程，對焦各自的猶豫與焦慮，而不是以「避免衝突」為目標，因為我們應當要肯認，有意義的對話並不存在於理想、完美、正式、零衝突的溝通情境，也包含在「解決衝突」的過程中。
因為談論公正轉型時，本身就蘊含著與其他價值的張力，換言之，公正與淨零本身，在特定政經結構或時空背景下，便會存在價值上的衝突，而「解決轉型過程中的價值衝突」，亦是公正轉型反身性的關懷之所在。
換言之，任何部會在規劃公正轉型計畫時，均應回應前述的四項課題，如環境部應可援引《自主減量計畫管理辦法》，要求當產業提出自主減量計畫時，繳交勞工的公正轉型規劃文件，如企業必然會更換或引入減碳措施，造成既有職能的轉換或培訓等，理應在此時公開「利害關係人的衝擊」等；國發會在國家公正轉型關鍵戰略行動計畫，亦應明定要求企業向勞工說明自主減量計畫，以釐清企業是否回應過往歷史責任、是否發生空間的重分配、是否已辨識利害關係人的圖像，或是否又再次迴避了價值衝突與公共討論。
許多人認為抽象的概念討論，應止於學院，或涉世未深的烏托邦想像裡。然而，有鑑於公正轉型的「公正」一詞本身，就是一個眾說紛紜，有待特殊時空下落實的抽象詞彙，也因此，如何在台灣脈絡下，細細探究「公正」作為一種價值，在不同區域（空間）、不同歷史（時間）、不同利害關係人乃至不同權衡可能的多重組合，而不只停留於搬運平等概念或國外報告，或單純以自然科學技術和經濟學模型等，凌駕人們詮釋自身生活方式的複合意義，而正是此時此刻最為棘手且刻不容緩的公民社會基本課題。
參考資料
- UNDP，Navigator for UNDP Programming and Partnerships
- Trends in PV Applications 2024,DOI:https://doi.org/10.69766/JNEW6916
- 台灣氣候行動網絡，《台灣公正轉型政策展望》
